□　江东平

孝感市本级预算绩效管理改革于2012年启动。按照省人民政府《关于推进绩效预算管理的意见》和省财政厅关于推进预算绩效管理工作的具体要求，遵循“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，孝感市本级积极开展试点，探索积累经验，有序推进预算绩效管理改革工作，取得了阶段性成效，同时也存在一些不可忽视的问题，必须研究对策，加大力度深化改革，有效促进孝感市本级预算绩效管理工作上台阶。

一、主要作法

1、管理机制基本形成。成立了市预算绩效管理改革领导小组，局长任组长，其他党组成员任副组长，局内相关科室负责人为成员。领导小组下设办公室，明确了工作职责。专门成立预算绩效管理机构负责主抓，部门预算管理科分头负责，国库科、评审中心、财政监督局分别参与关键环节的工作，基本形成了统一部署，协同配合，整体联动的预算绩效管理工作机制。

2、制定了绩效改革工作方案。2012年11月，印发了《关于推进市级预算绩效管理工作的通知》（孝财预发〔2012〕239号），明确了预算绩效管理的概念、预算绩效改革的意义，以及推进预算绩效改革的具体要求；2013年10月，印发了《孝感市级预算绩效管理工作方案〉（2013－2015年）》，提出了未来三年市本级预算绩效改革的工作目标。

3、提出了绩效管理具体操作办法。2013年10月，印发了《孝感市级预算绩效管理实施暂行办法》（孝财绩发〔2013〕299号），对推进预算绩效管理提出了全面的指导意见和具体的实施办法，同时设计了财政项目支出绩效目标申报、绩效评价指标框架和绩效评价报告等规范文本，为市级预算绩效管理工作奠定了坚实的基础。

4、建立了绩效评价专家智库。2014年4月，印发了《孝感市本级预算绩效智库建设管理暂行办法》（孝财绩发〔2014〕96号），市财政局邀请市人大、纪检监察、审计工作人员和聘请社会中介机构及专家组成监督指导库、中介机构库和专家库，为顺利推进预算绩效管理工作提供了智能保障。

5、绩效管理工作有序推进。2012年11月，在市本级选择了16个预算部门开展预算绩效绩管理试点工作；2013年对市公安局等50个部门77个财政预算项目开展了绩效目标评价工作，涉及资金1.8亿元，占上年本级一般预算支出的20%。2014年首次对市级项目资金预算绩效目标进行了评审，涉及专项预算项目413个，资金规模达6.2亿元，占当年项目支出预算的90%以上，远远超过省厅30%的目标要求。同时，将市统计局等10个预算部门纳入整体绩效目标管理。2015年纳入绩效目标评审的专项预算项目529个，涉及资金8.53亿元，首次委托第三方对市级12个重点专项预算项目进行绩效评价。还连续三年对市级4个重点预算项目的绩效目标进行了评价。为深入推进预算绩效管理积累了经验。

二、初步成效

1、管理理念明显转变。通过预算绩效管理的政策宣传、业务培训和改革的不断深入，部门预算单位过去“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的传统预算管理理念得到转变，“用钱要问效”的预算绩效管理理念初步形成。

2、责任意识逐步增强。通过设定清晰的项目支出绩效目标，使部门预算单位更清楚地了解财政支出所要取得的社会效益和经济效益，使其职责和目标更加明确；通过绩效评价，考核部门预算单位绩效目标实现情况，“无效要问责”的绩效管理原则要求，在一定程度上强化了部门预算单位的自我约束意识和责任意识。

3、工作机制基本建立。目前，市级预算绩效管理工作基本形成了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效管理机制，为顺利推进预算绩效管理奠定了基础。

4、评价质量不断提高。通过试点、扩面对市级财政预算项目支出绩效目标的重点评价，逐步提高了绩效评价的工作质量，准确反映财政预算项目支出绩效目标的实现结果，为合理安排下年度财政项目支出预算提供了参考依据。

三、现实问题

1、传统预算管理思维必须调整。长期以来，传统的预算管理模式和惯性思维影响深远。财政部门重点考虑“怎么分钱”，根据当年的可用财力，在人员经费和公用经费支出等基本预算安排上，多采取的是基数法，按一定比例调整安排预算；在项目支出专项预算安排上，基本不与项目支出的产出效果挂钩，一般性的项目预算基本不作调整予以保留。部门预算单位重点关注“能要多少钱，可用多少钱”，受利益的驱动，以能多争取预算安排为目的，不考虑项目资金的使用效益，想方设法报项目。在这种“切蛋糕式”的预算分配模式下，形成了“用钱不问效，无效不担责”的局面。由于当前的预算绩效改革是从绩效评价入手的，而绩效评价又大多为事后评价，由于多方面的原因，绩效评价报告对资源的优化配置和高效使用影响甚微，究其原因，关键在于预算安排与评价结果分离，预算执行与绩效管理脱节，绩效评价结果在预算环节的应用还，预算绩效“两张皮”的现象比较明显。因此，不少单位认为预算绩效改革类似于审计，搞绩效评价，多此一举，无实际意义。作为单位只要得到部门预算批复即可，资金合规使用就行，绩效好坏跟单位关联不大，预算绩效管理与己无关的现象比较普遍。

2、绩效管理模式要全方位推进。目前，发达国家和国内先进地方的预算改革的目标是绩效预算，是一种全过程、全口径绩效预算管理，全过程是指对年初预算、年中执行、年终结果实现全程绩效管理，全口径是将人员经费、公用经费和各类专项支出全部纳入绩效管理。从市本级目前的预算绩效管理工作情况看，绩效管理对象还没有涵盖人员经费、公用经费，仅仅启动了对财政预算项目绩效目标的评价，没有真正开展对财政预算项目绩效目标从年初预算项目绩效目标申报审核、项目实施监控到项目目标的绩效评价进行全过程的绩效管理，这与规范的绩效预算管理要求还存在很大差距。

3、绩效评价指标体系需要不断完善。绩效评价指标体系是一项复杂的系统工程。由于财政预算支出涉及行业面广，情况复杂，用于评价产出结果的技术指标和衡量标准各不相同，财政预算项目支出主要用于非营利性公益项目，其绩效重点反应的是社会效益，因此，绩效评价指标设计比较复杂，不像对企业的绩效评价，从投入产出、本量利关系、行业平均值等都有比较成熟和相对固定的绩效评价指标体系。而社会效益指标既要进行定量评价，也要进行定性评价，有的项目个性化突出，不能用其它项目指标来衡量，有的指标随其它因素变化而变化，参考值不断弱化。同一类项目评价，由于区间可比性和历史可比性的变化，可能导致绩效评价指标的变化。因此，目前全国还没有形成统一、完整、成熟和操作性很强的绩效评价指标体系。

4、绩效管理专业人才严重不足。绩效管理工作任务重、专业技术要求高，从绩效目标的审核、监管和绩效目标的评价，需要大量复合型人才。据统计，目前，孝感市共有会计师事务所11家，其中孝感城区3家，汉川市、应城市各2家外，其他县(市)均为1县1家。全市通过全国统考试取得执业资格的注册会计师只有40人。孝感市大专院校只有两所（湖北工程学院和湖北职业技术学院），具有中、高级专业技术职称适合胜任绩效管理工作的人才不多，专业面也比较窄。就目前建立的预算绩效管理“智库”（包括：监督库、中介机构库、专家库）储备的绩效管理专业人才来看，无论是人才类型、结构，还是人才数量，都满足不了当前推进预算绩效管理工作的需要。

此外，在预算绩效管理制度顶层设计上，还存在法律法规相对缺失的问题；在领导推动方面，预算绩效改革没有进入到各级政府的决策层面；绩效评价主体单一、公信力和权威性有待提高，绩效评价结果对优化、促进预算管理的作用尚未充分体现等问题。

四、改革建议

从当前市本级预算绩效管理改革中存在的问题来看，孝感市市级推进预算绩效管理改革应该在四个方面加大工作力度，一是政府要强力推动，人大要加强监督，纪检监察要介入问责；二是预算部门和财政部门要加大预算绩效管理改革力度；三是加大绩效评价结果的应用力度。针对市本级预算绩效管理改革的现状，本文提出如下对策和建议：

1、提升预算绩效管理层级，强力推进。各级党委、政府、人大、纪检等机关领导对预算绩效管理的重视程度，直接影响到预算绩效管理工作的顺利推进。建议以政府的名义出台涉及预算绩效管理的政策性指导意见、相关规定和管理办法，同时，将预算绩效管理工作纳入政府对各部门的年度工作责任目标考核的重要内容，对财政重点项目支出绩效目标结果实行一票否决。人大财经委员会，应对年初预算安排、年中预算执行和年终支出结果实行评审、监控、评价等全程预算绩效监督管理，尤其要提高绩效评价结果的应用，与年度预算安排挂钩，对绩效结果较差的财政专项支出预算进行否决。对涉及政府的公共产品和民生工程建设项目出现明显的绩效结果偏差，造成不良社会影响的，纪检机关要介入问责，对违法违纪行为进行责任追究。

2、增强预算部门责任意识，狠抓落实。首先必须明确预算部门是本系统预算绩效管理的责任主体，对政府财政性资金的使用管理及绩效结果负全责。因此，各预算部门要提高对预算绩效管理的重视程度。对办什么事要多少钱应心中有数，对怎么花钱要合规有据，对最终花钱的结果要进行绩效评价，评价结果要依法向社会公开。同时，要发挥部门行业优势，充分利用内部专业技术人力资源，组织预算绩效管理工作专班，负责全程预算绩效管理工作，对政府安排的每笔预算专项资金从年初预算到项目实施结束要进行跟踪问效，并作出公正、规范实事求是的绩效评价。

3、建立规范的预算绩效监管机制，加强控管。财政部门是政府预算绩效管理的责任主体，按照深化财税体制改革的要求，加强预算绩效管理工作。

一是要建立制度监管机制。进一步制订预算绩效管理相关的制度和管理办法，完善预算绩效管理的相关评价考核指标体系，提升预算绩效管理的规范性和可操作性。

二是要建立协调配合监管机制。财政内部各部门预算管理科室要建立“资源共享、信息互通、明确分工、各负其责、协调配合、无缝对接、严格把关、狠抓落实”的绩效管理机制。

三是建立现代预算监管机制。按照《预算法》要求，调整传统的预算管理程序，真正将绩效管理融入预算管理的全过程，努力实现系统管理、程序操作、精准精细、快捷高效，不断提升提高财政管理效率和管理水平。

四是要建立全程指导控管机制。对市级预算部门在年初预算绩效目标的申报审核，绩效目标执行过程中的监管，年终绩效目标实现结果的评价，绩效评价结果的反馈及向社会公开等各个环节绩效管理的技术操作规范，进行全面的指导。在预算安排环节上严格把关，真正把绩效评价结果运用到预算安排过程中，对上年度绩效较差的预算项目，及时进行预算调整。在预算执行中进行重点跟踪，资金拨付严格按照绩效目标设定的进度执行，发现绩效目标明显偏离的一律停止拨付资金，督促预算部门迅速进行目标调整；在绩效结果评价节点上加强监控，对绩效目标评价的关键指标和评价报告要认真审核，努力提高绩效评价工作质量，为政府预算决策提供依据。

五是建立考核激励机制。为鼓励市直预算部门认真履行管理职责，扎实做好预算绩效管理工作，促进我市预算绩效管理工作迈上新台阶，必须建立市级预算绩效管理工作考核办法，考核内容主要从基础工作管理、绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、结果应用管理、信息交流等方面，对市直预算部门进行全面考核。将考核结果进行公开通报，并对获得优秀等次的市直预算部门给予通报表彰，同时，采取财政以奖代补的方式给予奖励。

4、加强审计和社会监督。目前，孝感市市级预算绩效评价工作，主要由预算部门自评，存在“既是运动员又当裁判员”不合理的运作模式。因此，建议审计部门，在对市级预算部门的审计过程中，将预算绩效管理作为审计的重要内容，尤其是对重大预算项目绩效目标的实现情况要进行责任审计。财政部门要充分发挥专业中介机构和专家的作用，逐步实行委托第三方中介机构、专业技术人才完成预算项目绩效目标的评价工作，提高绩效评价成果的可信度和利用价值。同时，绩效评价结果要向社会公开，接受社会公众的监督。

（作者单位：孝感市财政局）