吴明智　沈典波

随着精准扶贫工作的全面展开，产业扶贫成了开发式扶贫的核心内容，其中就必然会涉及到财政产业扶贫资金的利益链接到户的问题。为此，孝昌县就精准扶贫利益链接问题进行了积极的探索和实践。

一、基本背景

孝昌县地处大别山南麓、江汉平原北部，集老区、山区、库区、贫困地区于一体，是全国扶贫开发工作重点县、国家大别山特困地区连片区域发展与扶贫攻坚重点县，也是武汉城市圈两型社会综合配套改革试验区和大别山革命老区经济社会发展试验区。全县国土面积1217平方公里，辖12个乡镇、1个省管开发区和1个国家4A级生态旅游度假区，共426个行政村、18个居委会，总人口66.8万人，其中农业人口56.8万人，占总人口85.3%。2014年，建档立卡贫困人口12.44万人，贫困发生率为21.9%；重点贫困村多达107个，占行政村总数的25%。

目前，孝昌县已发展苗木花卉基地16万亩、蔬菜果茶20万亩、稻虾连作2万亩，青禾园养牛合作社年出栏肉牛2000余头。同时引进信义光伏投资12亿元，在邹岗镇建设了一座150兆瓦的光伏发电站；城投公司与日新光伏共同投资4亿元，建设总装机50兆瓦的“百村联建”光伏项目，可带动全县107个贫困村和8000户贫困户增收。另外还依托京穗农林网，建立“互联网+苗木”电商服务平台，网罗全县苗木大村、苗木大户和苗木产业园，与阿里巴巴集团达成农村淘宝战略合作协议，在全县112个村开设电商网站，带动贫困人口100余人就业创业，实现苗木花卉线上销售和线下服务深度融合。

二、财政扶贫资金利益链接机制的现状

自2015年精准扶贫工作开始实施以来，我县就一直在积极探索产业扶贫中的利益链接问题，产业是强县之本、致富之源、脱贫之基，而利益链接则直接关系到精准扶贫的成效。为发展产业，近年来，孝昌县紧紧围绕“发展山区特色经济，奋力建成山区经济强县”的战略目标，大力发展三大产业、创新三大模式、健全三大机制，先后出台了《全县精准扶贫产业扶贫工作方案（试行）》、《孝昌县清单式扶贫工作方案）（试行）》、《孝昌县精准扶贫“二十法”指导手册》，2016年9月，孝昌县制发了《县人民政府办公室关于印发孝昌县精准扶贫财政专项扶贫项目资金管理办法（试行）的通知》，第一次以正式文件的形式对利益链接的形式、程序、收益、对象进行了规定。根据上述文件规定，扎实推进清单式扶贫“二十法”，充分发挥我县山场岗地资源较丰富的优势，培植发展苗木花卉、蔬菜果茶、特色养殖、观光农业等生态休闲农业，带动贫困户精准脱贫。

这里有一依托产业发展基金、土地流转、和劳务用工与贫困户进行利益链接的典型案例：孝昌县卫店镇大堰社区有贫困户40户，119人，是全县精准扶贫重点贫困村之一。该社区依靠市直扶贫工作队帮扶，联合各方力量成立大堰社区扶贫“专项基金”，依托湖北君和生态科技有限公司（区域内企业），培植社区支柱产业（茶叶基地），增加集体收入，扶持贫困户发展经济（公司+农户），以产业发展提供贫困人口就业，带动贫困户脱贫致富奔小康。主要做法如下：

1.创新方法，建立专项扶贫基金。一是由市检察院工作队牵头，以吸纳项目资金，接受社会各界爱心人士捐助的钱和物等方式共计注入资金50万元作为启动资金，建立扶贫基金专户专账专人管理，用于扶持社区产业和贫困人群，真正做到“有钱办事”。二是“以钱养钱”。将基金的50%用作社区内项目投资，通过基金注入使社区与企业合作建设基地和项目，获取的利润部分由社区与企业按比例分红，社区收益部分60%用于社会公益事业，30%用于救助特困户，10%转入基金账户。当效益不佳时，企业必须保证社区集体收益每年不少于5万元，切实履行企业扶贫的社会责任。三是“借壳下蛋”。湖北君和生态有限公司是我市重点扶持的农业示范龙头企业，发展潜力大，市场前景广，就业带动强，示范引领好。作为大堰社区产业扶贫的实体依托，将扶贫基金50%入股企业的几个好项目（不是所有项目），按照利润3:7的占比受益，一年一结，将收益所得划归社区集体账户，既可以支持本地企业发展，又可以用活做大扶贫基金，还可获得集体经济收入。

2.选准项目，村企“利益均沾”。一是打牢企业发展的“好底子”。该企业从2013年年底落户大堰社区，先后启动了一期、二期建设（三期在规划中），一期流转土地1980亩，二期流转土地1000亩，每亩租金200元，共付社区集体土地租金40万元。目前，园内苗木品种有白茶、黄金叶、紫薇、紫藤、桂花、樱花等，产品远销孝感、信阳、武汉、郑州等地。二是选准集体经济发展的“好路子”。由社区从农民手中流转土地100亩，投入扶贫基金，开发建设茶叶基地，整体打包交给湖北君和生态科技有限公司管理，管理成本由公司负责，记入股金资本，待茶叶基地收益后与社区按比例分红，确保社区每年不少于8万元的收益，两年后即2018年茶叶基地受益，每亩按6000—8000元计算，可获毛利70余万元，除去管理成本，茶叶基地净收入可达到50万元左右，按五五分成可收入25万元。三是拔掉掣肘贫困户的“穷根子”。社区流转100亩以上的土地，建茶叶苗木基地，返租给40户贫困户，由湖北君和生态科技有限公司免费提供茶苗和树苗，公司负责传授种植技术和营销入市，基地茶叶采摘或树苗长大后即可由公司统一回购，每销售一斤茶或一棵树提取少量管理费，确保贫困户有收益。

3.精准施策，确保“不落一人”。一是建设用工。该企业三期建设园区5000亩，工期3年，每年就地吸纳民工100人次，人年均报酬3万元，累计支付人工工资900万元。二是日常用工。幼苗培育、成苗裁剪、运输，成茶采摘、炒茶、包装，地基维护管理等零散用工每人每天70-90元计，每年累计用工13000人次，一年累计用工7个月，共计支付工资120多万元。三是定点招工。对“上老下小”，残障重病，劳动力缺乏的28户重点困难家庭施行全年灵活招工，能来就用，用完即结，确保收入来源稳定。

利用财政专项扶贫资金设立的产业发展基金，将资金投入到合作社、龙头企业发展产业，让资源变资金，让资金变股金，让农民变股民，确保贫困村、贫困户有稳定的收入来源，这是制定这些文件的初衷。这些政策试行了一段时间之后，也取得了一定的成效，在其他乡镇如王店镇黄城村将30万元扶贫资金注入到一家农产品加工业，年均保底分红4万元；卫店镇段港村将20万元扶贫资金注入到一家家具企业，年均分红2.4万元；在旅游项目众多的丰山镇二公村、井边村、王林村等贫困村，采取以资源、产业扶贫资金入股和股份分红的形式让村集体以及贫困群众直接获益，王林村与东鼎生态园达成了产业入股协议，项目承诺每年分红5万元作为王林村村集体经济收入等。但根据各乡镇反映的情况来看，产业基金分红推行实际上比较困难，为此县财政局于2017年3月份特地召集了龙头农业企业、农业合作社、乡镇扶贫办主任、村书记等进行了一次座谈，了解具体原因。根据座谈了解到，根据文件规定，投资分红产业发展基金，在确保本金不流失的前提下，年收益率不能低于同期银行贷款利率，满五年期限必须返还本金，如果企业违约，责任主体是乡镇（区）。各乡镇在实际操作中，首先为确保资金安全，产业发展基金都是找一些信誉良好有实力的企业合作，而这些企业往往又是银行的优质客户，不愁贷不到款。对于企业来说与其接受产业基金的高利率，还不如去银行贷款，而且还不用受到政府的约束，如上述王店镇黄城村的产业基金，年利率相当于13.3%，而同期银行基准贷款利率只有4.75%，而贷不到款的企业，则又有较高的违约风险。所以最终虽然有些乡镇凭感情和驻村工作队的努力取得了一些成果，但总体来说没有达到预期效果。

三、财政扶贫资金利益链接机制的改革

针对上述问题，孝昌县财政局开始组织制定一个有关为实现农业产业发展与精准扶贫有效对接，促进产业发展与贫困村、贫困户利益深度融合，实现新型农业经营主体与贫困主体互利共赢，促进贫困主体加快脱贫出列的专门文件，几经易稿后于2017年6月由县政府办印发《孝昌县政策性资金支持精准扶贫产业利益链接实施意见》。这份实施意见中明确指出了利益链接是指财政有关支持产业发展专项资金、金融扶贫、光伏发电等优势特色扶贫产业与贫困主体脱贫出列相联系的利益链接机制。链接主体为政府通过财政有关专项资金扶持的新型农业经营主体、银行和光伏等优势企业，受益对象为贫困村、贫困户。利益链接的方式在本意见中明确了三种。

1.财政资金产业扶贫利益链接方式：

政府安排财政专项资金支持经营主体，经营主体通过折资入股形式与贫困主体实施利益链接。为体现财政资金对经营主体和贫困主体的双向支持，同时考虑市场主体的承载能力，明确经营主体享有50%的股权，农村集体经济组织享有10%的股权，贫困户享有40%的股权。贫困主体享受股权15%的固定分红，即财政投入的产业扶贫资金的7.5%，其中，贫困村1.5%，贫困户6%。每个产业项目确定1个贫困村，每5万元链接1个贫困户。连续分红5年，5年后股权全部移交经营主体，经营主体可根据自身发展情况自主链接。经营主体由乡镇政府初选报县相关项目主管部门确定，贫困主体由乡镇政府确定，单个项目一般不跨村实施。乡镇政府、经营主体和贫困主体签订入股分红三方协议，经司法公证后发放股权证，依法保障贫困主体权益。经营主体每年底前将固定分红转入村集体“三资”账户，由乡镇财政所将贫困户分红打入贫困户“一卡通”上，贫困村享有的分红作为村集体经济收入用于村公益建设。

在本条中与以往最大的不同是废除了“满五年期限必须返还本金”这一规定，比如投入10万元给某经营主体，经营主体每年必须拿出7500元进行分红，其中贫困村集体分得1500元，2个贫困户各分得3000元，5年可分红（7500元*5年=37500元）。5年后所有股权归经营主体所有，经营主体净得（100000元-37500元=62500元（不含税费、手续费、贫困户用工劳务费）），极大地提高了经营主体参与的积极性。

2.金融扶贫利益链接方式：

贫困户贷款10万元以内，1-3年期限，特殊情况可以延长至5年，无抵押、免担保、全贴息。政府贴息标准按目前商业银行贷基准利率，即1年期4.35%、3年期4.75%。按照贷款投资经营模式，可以划分为自主发展模式和投资分红模式。自主发展模式是指贫困户贷款用于发展家庭种养殖业、家庭简单加工业、家庭旅游业和购置小型农机具等，贴息资金由政府分季度打入农户个人帐户；投资分红模式是指贫困户以个人名义贷款，投资给经营主体，经营主体负责偿还银行贷款本息，贷款投资户按不低于贷款本金6%的比例参与固定分红，政府贴息资金分季度打入贫困户账户，不足部分由经营主体分季度支付贫困户分红。

在本条中假设贫困户贷款10万元进行投资分红，每年获得的贷款贴息（1年期贴息4.35%，1年以上5年及以下贴息4.75%）和经营主体补差可获得6%的收益，也就是6000元。而经营主体实际上只用支付1.65%-1.25%的补差即可获得发展资金，远低于4.35%-4.75%的银行贷款基准利率。

3.光伏等重点产业扶贫利益链接方式：

根据国家支持光伏扶贫等政策和县扶贫产业规划，支持建设光伏发电站等重点产业，实施产业收益扶贫。

（一）经营模式。孝昌县政府授权政府平台公司作为重点产业扶贫项目实施人，负责项目的统一建设、统一管理、统一核算和统一收益分配。项目采取企业市场运作、贫困户固定分红和政府有效参与的商业模式。银行贷款和融资本息由政府授权平台偿付，其中银行贷款利率执行基准利率，还款周期5年；项目建成产生收益的前5年，贫困户享有固定红利，乡镇政府、政府平台公司、合作银行和贫困户签订投资分红四方协议，第6年起，按投资方股权比重分红。

（二）扶贫效益分配方式。项目建成产生收益的前5年，利益链接标准按贷款本金的6%分配，保障每户扶贫对象3000元的收入。项目建成产生收益的第6年起，归属政府平台公司的经营收益优先用于巩固扶贫工作成果，积极发展农村公益事业。

（三）投资规模及资金构成。对符合政府支持的各类优质产业，政府与社会按8：2的比例筹措资本金。经测算，我县千户共享光伏扶贫项目规模30兆瓦装机容量，项目总投资2.1亿元，解决贫困户2000户。按8：2比例筹措资本金，政府投资1.68亿元，其中政府协调金融机构办理贫困户贷款1亿元，对应5万元/户，城投公司代表政府融资注入0.68亿元;社会投资0.42亿元。

在本条所述光伏产业利益链接中，实际上是对上一条金融扶贫利益链接模式的集中打包使用，规定了贷款总额（1亿元）和每户额（5万元/户），按6%的收益计算，可使2000户贫困户每户每年获得3000元的收益。

为保障财政扶贫资金利益链接能落到实处，《孝昌县政策性资金支持精准扶贫产业利益链接实施意见》还制定了监督管理和责任追究条款。在监督管理中规定：县精准扶贫指挥部办公室、县财政局会同项目主管部门应经常性加强项目建设监督检查，定期对扶贫利益链接活动和结果开展监督检查。项目主体应承担利益链接责任，主动对接贫困主体，做好扶贫利益链接工作，促进贫困主体增收脱贫。项目主管部门作为项目和资金监管职能部门，应履职尽责，强化监管，在产业发展、资金使用、利益链接等方面承担监督管理责任。乡镇政府应发挥就近监管优势，对财政资金扶贫产业及利益链接落实情况进行经常性监督指导，帮助项目主体协调处理产业利益链接过程中的矛盾和问题。在责任追究中规定：项目主体、项目主管部门、项目所在乡镇政府应切实履行职责，用好管好扶贫发展资金，发挥财政资金使用效益，促进扶贫产业发展，保障扶贫利益链接到村到人，落地落实。对违反本办法规定，在扶贫利益链接标准上打折扣、执行不力，或在项目建设和资金使用上采取“以旧顶新、虚报冒领、挤占挪用”等手段骗取财政资金的项目主体，除追回财政资金外，还将其列入“黑名单”，五年内不再给予任何项目资金支持；乡镇政府及项目主管部门将不符合条件的经营主体纳入利益链接，骗取、套取资金的，依法追究有关单位及直接责任人的法律责任；对在项目和资金监管中因履职尽责不力导致财政资金损失或利益链接落实不到位的责任单位和人员，要强化问责，追究责任。

四、一些思考和启示

1.产业发展是区域经济的根本，就我县来说，要想让有发展意愿和发展潜力的贫困农户脱贫致富，重要的是挖掘优势资源，发展苗木花卉、蔬菜果茶、特色种养、休闲农业、乡村旅游、食用菌、中药材等特色产业，栽下产业这棵“摇钱树”，确保贫困户持续稳定增收。

2.精准扶贫必须发挥政府这个扶贫开发中坚力量，联合各部门和单位构建大扶贫工作格局。产业精准扶贫是扶贫开发的必由之路，也是精准扶贫的必然选择。要坚持开发式扶贫方针，以项目扶持为主要手段，因地制宜、精准施策，实施连片开发，构建产业支撑。按照高起点、大手笔、全方位的要求，编制特色优势产业连片开发规划，推进扶贫产业规模化、专业化、市场化、信息化、品牌化，提高组织化程度，延伸产业链条，形成生产加工销售一条龙体系，为贫困农户脱贫致富构建产业支撑。

3.市场主导是实现“精准扶贫、精准脱贫”最有力的抓手。龙头企业、合作组织、专业大户等新型经营主体是实施产业化扶贫、带领贫困农户脱贫致富不可替代的市场主体，要运用市场经济手段，构建市场主体与贫困户利益联结机制，把公司（基地）、龙头企业、专业合作社、能人大户与贫困农户、扶贫资金有机结合起来，使新型经营主体成为项目实施和资金周转的有效载体，促进扶贫工作市场化。进一步提高孝昌县产业化扶贫成效，必须引入外力、激活内力，变简单给钱给物的“授人以鱼”为分享产业发展成果和效益的“授人以渔”，坚持“扶持龙头企业就是扶持农民（贫困户）”的理念，创新“政府扶龙头—龙头建基地—基地连农户”的产业化扶贫体系，推动市场主体和贫困农户双赢。

（作者单位：孝昌县财政局）