综合科

保障性安居工程建设是住房制度改革进程中的重要阶段，抓好保障性安居工程建设，对于改善中低收入居民的居住条件、促进社会和谐稳定具有重要作用。本文重点以孝感市保障性安居工程推进情况为例，通过总结保障性安居工程在推进过程中的经验，分析存在的问题，从而提出加快保障性住房建设和管理的建议。

一、保障性安居工程的发展沿革

（一）国家政策层面

保障性安居工程由住房保障和安居工程建设演变而来，其根本问题是如何解决人民群众最直接、最根本、最关心的住房保障问题。1998年7月份，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确提出要停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。虽然提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，但实际工作中并没有得到足够重视。针对这种情况，2007年8月份，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），明确提出将住房保障作为政府公共服务的一项重要职责。2008年底，为应对国际金融危机的冲击，中央确定了进一步扩大内需、促进经济较快平稳增长的十项措施，其中一项就是加快保障性安居工程建设，以此为开端，我国开始大规模建设保障性住房，帮助没有能力自己解决住房问题的困难群体，通过实施倾斜性的住房政策，提供“非盈利”住房供给，从而解决住房保障问题。

从2007年到2009年，住房和城乡建设部联合财政部、发展改革委等先后出台了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》、《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，制定了包括经济适用房、廉租住房、棚户区改造在内的各项政策措施，建立了保障性安居工程的政策框架。2010年6月，住房和城乡建设部等七部委联合印出《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》；2011年9月，国务院办公厅发出《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》;2012年3月，住房和城乡建设部发出《关于做好2012年城镇保障性安居工程工作的通知》；2013年12月，住建部等三部委联合印发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》；2014年3月，财政部、住房和城乡建设部印发了《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》，从而进一步建立和完善了保障性安居工程政策体系，为推动保障性安居工程建设更好的发展奠定了基础。

目前我国的保障性安居工程，包括三类十项：第一类是保障性住房，包括三项，即公共租赁住房（含原廉租住房）、经济适用住房、限价商品住房；第二类是棚户区改造，包括五项，即城镇棚户区（旧城改造、新社区建设）、国有工矿棚户区、国有林区和林场棚户区（危旧房）、垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区的改造；第三类就是农村危房改造。其中，前两类在城镇和国有土地上实施，后一类在农村实施。

(二）市级制度层面

1993年到2005年孝感市本级实施了单位公房以成本价对职工出售（简称房改房）和集资建房的政策，所有的住房福利政策面向城区机关和企事业单位干部职工。2005年停止住房实物分配后，孝感市政府出台了《孝感市直行政事业单位工作人员住房分配货币化实施方案》，对市直行政事业单位职工实行住房分配货币化补贴政策并沿用至今。

在解决孝感城区低收入住房困难家庭基本住房问题方面，从2006年下半年开始，对城区低保住房困难家庭以发放廉租住房租赁补贴的形式实施保障。2008年启动了保障性住房建设（经济适用住房和廉租住房），2009年10月，市房产局、市发改委、市财政局联合印发《孝感市2009—2011年廉租住房保障规划》，建立了解决城市低收入家庭住房困难的制度体系。2010年正式开始了公共租赁住房建设和棚户区改造，孝感市先后出台了《孝感市公共租赁住房管理办法》、《孝感中心城区保障性住房配建办法》、《孝感市棚户区改造联席会议工作方案》，2014年将廉租住房和公共租赁住房实行并轨运行，并制定《关于落实保障性安居工程资金统筹使用管理政策的实施意见》（孝财综发[2014]125号）。2015年7月市政府成立了解决孝感城区旧城改造遗留问题工作领导小组，将旧城改造、新社区建设纳入城市棚户区改造的范围。至此，孝感市级住房保障制度和基本类型建立齐全。

二、我市保障性安居工程推进情况

（一）工程建设情况。2012－2016年，全市累计建设公（廉）租住房26596套，经济适用住房2452套，各类棚户区改造150717户，累计发放租赁补贴12821户。在保障性住房后期管理方面，实行“三级审核、二级公示”准入制度，推行“三房并轨”运营模式，并对保障性住房小区实现了物业管理全覆盖。具体数据见下表。

2012-2016年保障性安居工程完成情况表

单位：户、套

（二）资金投入情况。2012－2016年，全市保障性安居工程累计投入资金178.14亿元，其中孝感城区投入97.19亿元。具体数据见下表。

2012-2016保障性安居工程资金投入表

单位：万元

（三）主要工作成效。截止2016年底，全市户籍总人口523.2万人，常住人口490.43万人，城镇化率达到54.9%。2016年我市商品房销售面积达498.3万平方米，同比上升13.8%，其中商品住房的销售面积为414万平方米，同比上升13.5%。到2017年1月，全市累计共有可售房源5.76万套681.86万平方米，孝感城区共有可售房源1.58万套182万平方米，全市及孝感城区去库存时间分别为16个月和12个月。全市及孝感城区商品房库存均保持在良好范围内。结合商品房去库存工作，我市在推进保障性住房建设方面，采取新的运作方式，取得了较好效果。

一是在全省率先推行保障性住房“三房”并轨制度。将廉租住房、经济适用住房统一纳入公共租赁住房范畴，推行“三房并轨”。实行“统一租金、分类补贴、租补分离”的保障方式，扩大保障范围，有效解决了城镇中低收入家庭的住房困难，实现了“低收入住房困难家庭”住房保障应保尽保。同时，城市夹心层和进城务工人员的居住条件也逐步得到改善。

二是在全省率先实施了采购商品房用作公共租赁住房的房源筹集模式。2015年市本级共采购200套商品房用作公共租赁住房，对城区低收入住房困难家庭实施配租，使我市成为率先在全省实行政府购买中小套型商品住房作为公共租赁住房的城市，得到了省住建厅的高度认可。8月12日湖北日报专版头条刊登了《棚改货币化安置商品房搭桥保障房》，对孝感做法进行了专题报道。

三是在全省率先推行保障性住房配建制度。在商品房项目中按总建设规模的5%配建保障性住房，建成后由政府无偿收回，从2010年到现在，市本级共完成保障房配建任务218套1.28万平方米。2016年5月，我市制定了促进房地产市场健康发展的若干意见，进一步改进住房保障方式，对不愿选择在项目内配建的，可购买同类地段同等面积的商品住房作为保障性住房配建房源或支付资金。一年来，实施异地配建设项目2个共91套6492平方米；收取货币化配建资金1.97亿元，为保障性住房建设可持续发展提供了重要保障。

四是积极筹措保障性安居工程资金。“十二五”期间，共争取中省保障性住房建设补助资金23亿元，协调配合市高新区、临空区、城投公司和孝南区申报国开行融资贷款40亿元，为推进保障性安居工程建设作出了巨大贡献。

三、存在问题分析

（一）保障性安居工程政策仍需完善。保障性住房政策因住房而起，但要有效解决公共住房问题，满足不同层次住房需求，实现应保尽保却是一项极为复杂的工程。住房问题背后涉及的因素很多，人口、就业、收入、土地供应、财政资金、住房建设、税收政策、金融制度等等，保障房政策难以单独实施，还要涉及上述因素的相关配套政策共同发挥支持作用，因而涉及政府部门很多，尤其是部门之间相关职能交叉复杂，职责难以界定清晰的地方，没有一套完整保障性住房的政策措施，实现住有所居的目标就要付出更多的努力。

（二）保障性住房事权与支出责任关系模糊。从户籍制度上看，市本级不存在辖区人口的概念，城区（包括高新区、临空区）人口全部属于孝南区，相应的，住房保障对象主要是孝南区人群。但多年来市本级一直承担着保障性安居工程建设、分配、管理的任务，与孝南区政府部门的职能高度重叠，越俎代庖、越位抢位的问题十分突出，市本级既要承担项目的建设任务，又要对辖区内的项目进行管理，在具体的项目实施过程中经常出现主体责任不清，相互推诿，有时还出现了争项目争资金的现象，导致市与区事权责任不清、项目缺乏统筹、分配管理混乱。

（三）保障性住房建设计划不实。近年来，随着国家宏观政策的调整，中央对关系到民生的保障性住房政策放的更开了，从建设规模到资金投入都加大了力度，一些地方为了争取更多的项目资金，在申报过程中，没有按照本地住房保障发展的要求制定整体规划，对各类住房的体量、供需关系、新型城镇化发展规划及城市人口发展趋势的关联等，缺乏系统研究，对市民住房需求缺乏准确、全面的了解，完全凭政府有关部门的主观想象、政绩驱动、投资欲望等因素左右住房保障工程建设，盲目报计划上项目，有的甚至虚报冒领，争取到的项目资金不能按项目落实。同时，一方面商品房大量积压，去库存的压力不断增加，另一方面，保障性安居工程建设任务有增无减，住房空置的现象也很严重，化解这些矛盾是目前急需解决的问题。

（四）住房保障资金使用效益不高。由于存在申报项目中虚报和资料不全、手续不到位的问题，给项目资金在使用过程中带来许多问题：一是资金严重积压，我市在资金使用时是严格按照工程进度拨付资金的，由于工程进度不平衡，项目资金拔付也不平衡，个别县市部分工程项目进展缓慢，往往造成财政资金不能按时拨付，形成大量资金积压，影响了资金使用效率。二是资金渠道不同，不能打通使用。中央保障性安居工程资金有中央专项补助资金和中央配套资金之分，前项是从中央财政综合口下达，后项则是中央预算内安排从经建口下达。中央专项补助资金可以在公租房、棚户区改造和租赁补贴之间打通使用，项目间可以调剂，而中央配套资金的使用要严格对应项目，不能调剂，这就造成没有落地的一些项目资金严重积压，无法使用。三是省厅要求在融资平台建立保障性安居工程资金专户，保障性安居工程资金全部进入融资平台，但并没有起到相应的作用，而是增加了更多的环节，降低了资金的使用效率。

（五）保障性住房项目推进困难。保障性安居工程尤其是棚户区改造项目，在实施过程中，往往遇到较多的问题需要解决，如规划经常调整、设计一变再变、征地拆迁实施困难、自筹资金不能及时到位等都直接影响了项目的工程进度，致使很多项目不能在规定的时间内开工、建设、竣工，有的地方因此项目被调整，资金被收走。一方面新建项目推进困难，任务无法完成。另一方面，已建成的项目大量空置，分配入住率不高。如我市高新区已建成保障性住房9420套100万平方米，分配入住的只有3030套33.9万平方米，目前仍然在建的有8784套131万平方米，主要原因是：部分项目选址较偏，基础配套设施差，导致搬迁家庭不愿意入住。同时，审计和纪委问责力度不断加大，基层干部出现畏难情绪，原来一些踩红线、打“擦边球”的做法不敢再用了，也影响了棚户区改造进度。

（六）政府购买棚户区改造服务开展不理想。各地对政府购买服务重要意义的认识亟待加强,吸引社会资本参与棚改力度不够，虽然我市去年底出台了市级政府购买棚改服务实施办法，各地参照执行情况还不理想。其中，比较突出的问题是棚户区改造资金压力较大。棚户区改造资金的主要来源是通过融资解决，中央专项补助和地方自筹部分主要用于解决配套资金。对于融资贷款还本付息的资金，财政部门要在以后的年度预算安排解决，多数地方难以承受，只能是走一步看一步，留下了不少隐患。

四、建议

（一）强化体制机制建设，理顺市区事权与支出责任关系。一是建立高位协调机制。按照市政府出台的《孝感市棚户区改造联席会议实施方案》（孝感政办发﹝2015﹞1号），建立棚户区改造联席会议制度，通过定期或不定期召开棚户区改造联席会议，对棚户区改造实行政府协调、部门协作,统筹推进棚户区改造年度计划申报、项目落地、手续审批、开工建设以及融资贷款等工作，促进棚户区改造工作顺利推进。二是理顺市区事权与支出责任关系。借鉴荆州市的做法，将保障性安居工程建设、分配、管理等职能全部下放到孝南区、高新区，资金随项目走，管理随项目走、责任随项目走。市本按政策计提和筹集的住房保障资金，对区级项目建设实施“以奖代补”、转移支付，用于市区保障性安居工程建设。市级住房保障部门要适时调整职能，转变工作思路、工作重点和方式方法。三是加强城区住房保障规划和计划的科学化。制定住房保障工程规划、计划，要充分考虑各地的实际情况，因地制宜。认真落实各县（市区）编制的2015－2017年棚户区改造近期实施计划和2015－2020年棚户区改造中期规划，把城市规划区内的城市新社区建设项目、旧城改造项目和城中村改造项目全部纳入棚户区改造范围，有计划有步骤突出重点组织实施。四是依法开展棚户区改造房屋征收。通过健全完善棚户区改造工作机制，从源头上解决城市旧城和城中村改造无序乱象，提高棚改货币化安置比例，推动国家新型城镇化建设试点工作，促进孝感城市整体更新。

（二）进一步规范管理，落实专项资金管理政策。一是按照财政部《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综﹝2014﹞14号）的文件精神，我市发改、规划、国土、财政、房管、城投公司等部门要严密配合，组织实施。各县市区结合本地实际情况，制定本地区保障性安居工程资金统筹使用管理办法和低收入住房保障家庭租赁补贴发放管理办法及绩效评价实施方案，落实专项资金管理。二是各部门要积极配合，财政部门负责专项资金的筹集，审批和使用监管；住房保障管理部门负责保障性安居工程项目的申报和实施；城投公司负责资金的拨付和会计核算管理，保证中央、省级财政城镇保障性安居工程专项资金和本级住房保障资金按照整合建设、统一分配、打通使用的原则进行统筹使用。三是加快工程项目建设进度，保证资金及时拨付。各地住房保障部门及其他有关部门应督促项目承建单位认真履行项目建设程序，加快工程建设进度，在保障工程质量和施工安全的基础上，按要求及时完工，并进行工程决算、验收。财政部门及房管部门应全面掌握保障性住房建设情况，及时拨付保障性住房资金。四是加大政府购买服务支持棚改力度。以《孝感市级政府购买棚户区改造服务实施办法》（孝感政规﹝2016﹞5号）文件为指导，设计政府购买棚改服务模式，明确购买主体、采购方式，确定承接主体，同时财政部门将棚改纳入本级《政府购买服务指导性目录》，加强保障性住房财政预算管理，认真编制住房保障资金年度预算。

（三）创新住房保障工作思路，提高住房货币化安置比例。一是建立综合开发体系。在城市旧城改造和城中村改造项目实施上，按照统筹规划、综合开发的原则，坚持以大片区经济平衡为主，做到原地安置和异地安置相结合，坚持整体分散、局部集中、个别混居，努力打破贫困的空间聚集。在具体的项目实施上，规划以疏散型为主，对大部分拆迁户实行货币安置，改变原有的旧城改造原地安置的模式。二是建立目标管理体系。把棚户区改造货币化安置户数作为对县（市、区）政府保障性安居工程综合考核的重要指标，纳入政府综合责任目标考核体系。三是建立工作保障体系。全面推进棚户区改造货币化安置进程，对棚户区改造货币化安置中涉及政府购买主体、购买对象、购买程序等方面作出具体要求，为我市实施棚户区改造货币化安置提供指导依据。同时，组织市高新区、临空区和各县（市、区）城投公司、房管局主要负责人开展国开行和农发行融资贷款业务培训，强化融资对接，为各地实施棚户区改造货币化安置提供了资金来源渠道。

（四）改善公租房配套服务，提高保障性住房社会效益。要按照产品标准化和服务个性化的要求，调整和完善公共租赁住房的配套服务和设施。一方面要搞好统一设计和统一装修标准，降低装修成本，真正达到拎包入住的水平，减少保障对象退出时因自行装修产生的纠纷。另一方面探索个性化服务，如洗衣、做饭、医疗等其他家政事务，充分利用社会资源，引入行业协会、公益组织参与住房保障服务管理工作，逐步建立起可持续发展的协作机制，不断满足公共租赁住房住户的个性定制需求，要让租房人感到生活便利，自愿入住。要尽快建立住房保障退出机制，制定满5年的经济适用房上市出让办法，对脱离保障对象仍享受的保障房可实行共有产权或允许其购买的政策，最大限度的发挥住房保障的社会效益。

（五）加强监督检查，落实相关管理制度。财政、审计部门要做好监督检查工作，及时掌握情况，督促相关单位认真履行制度，保证保障房建设任务的顺利实施。对于项目实施单位在建设中出现的困难，应及时给予解决。对于发现的违纪问题，监管部门要及时制止及纠正，必要时给予相应处罚，避免问题屡查屡犯。

（研究人员：罗培平　张兵　吴宏强）