徐献国　郑联群　张　涛

近几年来，政府和社会资本合作（PPP）模式被大力推广，极大的促进了基础设施建设和公共服务的发展。在认真学习中省政府和社会资本合作文件精神的基础上，大悟县结合实际，积极甄别项目，加强项目可研论证，大力推广政府和社会资本合作模式，着力撬动民间投资，有效的促进了基础设施建设和公共服务发展。在推进政府和社会资本合作的过程中也暴露出一些问题，如PPP法规制度建设滞后，操作模式有待进一步规范，项目涉及范围广，专业性强，监督管理难等。因而，本文从大悟PPP项目的具体实践入手，深入分析县市PPP工作中的问题，并提出了对策建议，期以对县市推进政府和社会资本合作工作有所裨益。

一、政府和社会资本合作（PPP）模式的大悟实践

2015年以来，大悟县结合县情实际和县域经济社会发展的需要，积极筛选PPP项目，加强项目全生命周期监管，确保政府与社会资本合作（PPP）模式规范运作，着力稳增长、促发展、惠民生。截止2017年8月底，该县入选财政部示范项目库项目1个（大悟县污水处理及配套设施PPP项目），该项目已落地并正在建设之中；入选省财政厅示范项目库的项目1个（宣化店旅游名镇建设PPP项目）。此外，乡镇生活污水治理PPP项目、高店河流域治理PPP项目正在制定实施方案。大悟县成为孝感市唯一有２个PPP项目纳入省级、中央级示范项目库的县。

（一）加强政策宣传。及时收集、整理PPP相关资料和文件，利用多种形式、多种途径加强政策宣传和信息交流。按照上级有关政策要求，结合大悟实际，拟定了《县人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》等相关制度，为全县PPP项目的识别、储备、申报提供了制度保障。在此基础上，带着实践操作中遇到的问题，选派PPP中心管理人员赴北京、西安、武汉等地培训，加强业务知识学习和探讨，提高管理人员的管理能力。

（二）积极甄别项目。支持和配合县建设、发改、环保、旅游、交通等行业或主管部门，结合本行业特点和县域经济社会发展规划，征集潜在的政府与社会资本合作项目，建立项目库。本着“靓女先嫁”的原则，对比较成熟的项目，特别是有稳定现金流和收益的项目，如“污水处理及配套设施PPP项目”、“宣化店旅游名镇建设PPP项目”，细化实施方案,提升项目实施方案的科学性、规范性和可行性，鼓励更多社会资本，尤其是民营资本参与。

案例一：大悟县污水处理及配套设施PPP项目。该项目吸引了一批有资质、有实力、有技术的社会资本踊跃参与竞争。经过审核，共有9家公司通过了资格预审，8家公司领取了竞争性磋商文件，6家公司在规定时间内递交了响应文件。递交响应文件的6家公司中，既有上市公司（2家），也有普通的污水处理企业；既有联合体（2家），也有单一投资主体，体现了“好中选好”、“优中选优”。通过PPP合作模式引入社会资本，既解决了新建污水处理厂及配套管网项目建设资金不足的现实问题；也提高了财政资金使用效益，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，防范和化解政府债务风险。既充分发挥了社会资本专业分工的优势，利用其成熟的技术和管理经验，提高使用效率和经济效益；也有利于提高污水处理服务质量和管理运营维护质量，加快大悟县公用事业发展步伐，实现社会资本和政府公共服务的“双赢”。

（三）加强项目监管。PPP项目具有投资额度大、建设及运营周期长、涉及领域广、专业技术性强等特点。加强项目全生命周期监管，确保规范运作、稳健运行非常重要。大悟县强化财政部门的监督、管理职能，加强对PPP项目识别、采购等全过程的监管。如2016年县级领导班子换届后，根据新一届县委、县政府领导的意见，宣化店旅游名镇建设PPP项目实施方案作出了部分调整。该县PPP中心对调整后的实施方案逐条审核，严格把关，将一些可能带来风险或增加政府财政支出的条款进行了修改或剔除。同时，及时聘请专业咨询服务机构，对项目的“物有所值”和“财政承受能力”进行二次论证，确保了项目规范、有序运作，最大限度的规避政府方的风险。

案例二：宣化店旅游名镇建设PPP项目。根据财政部、发展改革委等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求：“地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”。大悟县财政部门认真履行监督职能，对该项目《实施方案》中原来规定的、不符合相关政策要求的条款，在严格审核后剔除。如“实际客流量”达不到“预测客流量”、“实际票价”达不到“预测票价”时，政府财政对社会资本给予补偿机制。

（四）依法依规采购。在项目进入采购阶段后，大悟县财政部门会同项目实施机构及专业咨询公司，对项目竞争性磋商文件、合营合同、特许经营协议等文件反复磋商、反复斟酌，提高缜密性和可操作性。在此基础上，按照竞争性采购的相关要求，依法依规组织采购，确保了PPP项目采购过程公开、公平、公正、规范、透明。

二、政府和社会资本合作（PPP）模式中存在的主要问题

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，实现公共利益最大化；有利于转变政府职能；有利于激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。但是，在PPP热潮涌动的背后，一些问题也逐渐暴露出来，如PPP法规制度建设滞后，操作模式有待进一步规范，项目涉及范围广，专业性强，监督管理难等，给地方政府造成了极大的债务隐患和信用风险。

（一）政策法规不完善。政府与社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，以及财政支出绩效评价等财政职能，PPP模式对财政管理提出了新的更高的要求。尤其是现阶段PPP政策法规不健全，甚至许多工作处于探索阶段，具体政策遵循不明确，给基层实际规范操作带来了困难。如按照目前的操作模式，发改部门建立了基础设施类PPP项目库；财政部门建立了公共服务类PPP项目库。但一些PPP项目实际上既是基础设施类项目，又是公共服务类项目，二者并没有明确的划分界线。发改、财政两个部门都对PPP出台了相关管理文件，由于政出多门、口径不一，使基层无所适从。

案例三：哪些主体可以作为PPP项目的实施机构。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定：相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。上述两个文件对实施机构的规定不一致，发改委明确“行业运营公司”也可以作为实施机构，但在实践中，“行业运营公司”若作为实施机构，可能直接参与到项目的经营中，同时又承担了项目的监管、考核等职责，存在既当“运动员”、又当“裁判员”的风险。

（二）规范运作压力大。PPP是一种新的投融资模式，也是供给侧改革的重要组成部分。近年来，我国大力推广PPP模式，但目前相应立法没有出台，很多环节的操作细则更没有完善，加之项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术规范、考核标准和管理要求差异大，专业性强。因此，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式，规范项目运作，实现中长期可持续发展的任务重、风险大、责任大。

（三）外部形势变化快。今年以来，财政部连续出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）等文件，对地方政府举债融资、政府与社会资本合作行为予以规范。PPP模式本身就是一项全新的探索，外部形势的变化更对PPP项目全生命周期的监督、管理提出了新的更高的要求。如公共服务类PPP项目，没有稳定的现金流。类似的项目原来的政策是可以将储备土地前期开发“打包”，通过土地开发收益弥补公共服务项目。但今年财政部规范地方举债融资的一系列文件出台后，明令禁止将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目。

（四）行政管理色彩浓。近几年来，行政考核不再以GDP多少论英雄，但投资仍然是促进GDP增长的“定海神针”。受地方政府债务风险持续积聚的影响，地方融资平台公司“政府融资职能”被剥离后，为了上项目、稳增长、促发展，地方政府形成了PPP热，甚至形成了PPP模式是万能的错误认识，如果不规范操作流程，不严格审核项目，不仔细甄别项目，不强化风险共担、利益共享的契约意识和合作理念，异化变形、野蛮生长,很容易造成“伪PPP”项目上马，PPP项目运作中的不规范操作将加剧债务风险。

三、对完善PPP项目管理机制的思考

PPP模式作为一项全新的探索，必须在实践中不断发展、不断完善，监管方式、监管内容、监管手段必须因时而异、因势而动、与时俱进，以确保PPP项目全生命周期规范运行。

(一)完善政策法规。为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，保障公共利益和社会资本方的合法权益，提高公共服务供给的质量和效率，促进经济社会持续健康发展，建议尽快修改、完善、出台《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，为PPP项目健康发展提供政策法规保障和具体操作遵循。

（二）加强宣传引导。组织PPP培训，邀请党政领导、现有和潜在的PPP项目实施机构、出资机构负责人参加，提高决策者、实践者、管理者对PPP的认知水平和认知能力。同时，组织编写《政府与社会资本合作基础知识读本》，做好政策解读，回应社会关切，培育积极的合作理念，营造良好的合作氛围。

（三）加强项目储备。进一步加强与相关行业主管部门的沟通和交流，加强PPP项目可行性论证，从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选潜在项目，建立PPP项目库，形成建成一批、储备一批、滚动发展的良性格局。

（四）加强项目监管。发改、财政部门要认真履行监督、管理职能，与相关行业部门建立高效、顺畅的工作协调机制，实行“合署办公、齐抓共管、形成合力、规范运作”，对PPP项目实施全生命周期监管，督促项目单位加快推进项目实施，确保PPP项目规范操作，稳健运行，防控风险。

（作者单位：大悟县财政局）