□　云梦县财政局课题组

2003年以来，云梦财政自觉站在改革的前沿，精心组织，稳步实施，扎实有序地推进预算编制改革，走出了一条去芜存精、去繁就简、去粗取细、渐进渐强的改革创新之路，逐步强化了部门职责、细化了预算编制、增进了预算约束、提升了预算执行，为加强预算管理、促进县域经济发展发挥了重要作用。

一、云梦县推进部门预算编制改革的历史探索

我国1995年出台的《预算法》就明确提出编制部门预算的要求, 2000年，财政部推行预算改革,在中央有关部门试编部门预算，这是新中国成立以来的初次尝试，其后全国不同层次的地方财政也纷纷进行了部门预算改革试点,为我国全面推行部门预算奠定了良好的基础。

云梦县部门预算编制改革始于2003年，主要是通过“预算统编、收支一本账”管理模式，在组织部、县办、政办、财政等9家开展部门预算试点，从形式上达到了上级规定的“一个部门一本预算”这个基本目标。通过部门预算，单位部分应由财政预算内保障的经费，通过其非税资金来抵顶，从一定程度上缓解了地方财力不足。但是，预算内、外资金“混编混用”、“综合算账”，也为“预算与执行两张皮，变通创收，人员随意进入”埋下了隐患。到2006年，云梦县按照上级精神，确立“收入全额上缴、支出定员定额、预算内外统筹、收支彻底脱钩”的总体思路,在县直66个一级预算单位全面推行部门预算, 并将部门预算改革延伸到各二级单位，实现了部门预算改革全覆盖。这次改革对提高财政资金的使用效益,优化财政支出结构,监督政府机关的收支行为等，都起到了巨大的推动作用。但由于受各种因素的影响,部门预算的编制还较随意、粗糙，执行力与制约力都不强,严重影响了部门预算效能发挥。2014年，云梦县再次适时推出了“全额预算管理改革”，在县直66家一级预算单位推行“分块编制、分类保障、综合统筹、一对一执行”的改革举措。这次改革提升了部门预算科学化、精细化水平，提高了部门预算执行力、制约力，有效改善了财政供养人员经费保障不足、预算执行不对应等问题。但长期累积形成的超编混编现象，使得新出台的部分个人政策待遇难落实，人编财编分头管理，导致部门非税收支预算执行困难，预算执行重预内、轻非税，变相助长了单位多收多用，破坏了发展环境。这些问题已越来越成为制约云梦预算编制精细化、财政管理规范化的短板，与全面从严治党、全面深化改革的精神相背离。2017年，财政部门再次组建工作专班，历经考察学习、对比分析、人员清理、测算研究后，果断打破原有编制模式，全面启动了部门综合预算编制管理改革。

云梦部门预算编制改革历经14年，跨越了三个阶段的转型升级，每次转型升级都带来了量的积累与质的渐进，带来了管理的创新与成效的显现，充分体现了云梦财政人锲而不舍的韧劲与攻关克难的勇气。近年，省市领导来云梦调研时，对云梦财政坚持不懈深化部门预算改革的举措与成效给予充分肯定，一致认为云梦部门预算编制改革促进了部门预算与财政规划、预算执行、存量资金、绩效管理的有效衔接，走在了省市前列。

二、云梦县启动部门综合预算编制改革的具体举措

概括起来，就是“三个全面、三个突出、六项配套”：

三个全面：

一是原则思路全面转变。就是打破原预算分块编制的做法，采取“收支脱钩”模式，统一编制一套部门综合预算：单位非税收入按“收支两条线”原则缴入国库，由政府按比例统筹使用；单位经费支出按单位性质、核定编制、有明确组织人事关系的人数以及全县统一的项目标准，分类保障，确保单位基本需求，确保上级政策落实，确保同类单位财政保障基本均等公平。

二是人员机构全面清理。坚持“先有编制人事关系、后有财政供养关系”原则，于2月20日启动了由编办、人社、组织等部门参加的县直机关事业单位人员编制清理工作。该项工作历时30天，彻底摸清了县直单位组织人事关系与机构编制性质情况，为部门预算编制改革扫清了障碍。

三是编制口径全面调整。就是以清理确认人数为基础、以编办核定单位经费性质为前提，分三类分别测算安排。其中：全额拨款单位按人社批复和县政府确定项目标准由财政预算内保障；差额单位结合人均综合财力，按人均不低于5万元标准测算编列；经费自筹单位通过单位非税收入予以安排。

三个突出：

一是突出预算约束。部门预算编制依法依规，切实将各项收支全部纳入预算管理，确保年初预算真实、完整；部门预算执行坚持“先有预算、后有支出”，不断规范预算调整追加审批程序，进一步缩小预决算间的差异，增强预算的刚性约束力。

二是突出管理职责。根据《预算法》、财政部《地方预决算公开操作规程》，财政部门负责编制和执行政府预算，强化对部门预算和财务管理的监督，是政府预决算公开的主体；预算单位依据法定职能和事业发展需要编制部门预算，是预算编制、执行和公开的主体，对本单位预算执行结果和财务管理负总责。县直各单位要切实承担主体责任，完整编报收入，统筹安排支出，统编收支预算，并将部门预算、部门决算和“三公”经费全面公开。

三是突出绩效导向。确立全过程预算绩效管理理念，完善预算编制过程中的绩效目标审核机制，加强部门整体支出绩效管理，推进绩效评价结果的应用；建立和完善项目支出定期评估和退出机制，对竞争性领域专项进行清理，坚决取消“小、散、乱”的项目，加快建立以绩效为导向的预算分配制度，不断提高预算管理绩效。

六项配套：

一是科学核定非税计划。结合省财政、物价现行收费目录测算各单位2017年非税收入征收计划，如无政策性减收因素，原则上一律按前三年平均数核定。

二是分档安排征收经费。全额拨款单位,完成计划100%以内的部分，按收入额的30%安排征收经费；完成计划100～150%的部分，按20%安排征收经费；完成计划150%以上的部分不安排征收经费。

三是严肃执行“掉一扣一”。非税计划一经下达应严格执行，未完成计划的，按掉一扣一原则，相应扣减应拨征收经费或项目预算，扣完为止。

四是规范征收经费结算。考虑到非税收入的季节性，年初先由财政预拨，6月份后再结合收入进度核拨，年底结合任务完成与预拨情况据实结算。

五是清理规范部门专项。对原预算老专项，坚持“零基预算”原则，先清零、再重新甄别；对本年新增专项，坚持“两个只减不增”，保证现有项目的数量原则上只减不增、现有项目的额度原则上只减不增。

六是推行工资统发。从6月份起，所有一级预算单位要实行工资统发，除有人事编制关系人员外，其他人员一律不得进入单位工资花名册，银行不得代发，切实发挥预算“顺清倒逼”作用。

三、在推进部门综合预算编制改革中体现的云梦特色

云梦财政推进部门预算改革的特色体现在改革的过程与成效上，具体分析，主要有以下几个方面。

一是“提认识”。云梦财政坚持把部门预算编制改革作为财税体制改革的基石和贯彻《预算法》的突破口，坚持把财政预算管理放在首要位置常抓不懈，极大增进了加强部门预算编制改革的重要性和紧迫性。

二是“全覆盖”。将政府的全部收支出纳入预算管理，做到了资金管理全覆盖；在县直66个一级预算单位及各二级单位全面推行部门预算, 做到了部门预算全覆盖。

三是“促公平”。云梦部门预算改革首推“公正、公平、公开”。 云梦财政实施“零基预算”，取消部门所有项目支出基数，一切以实际需求为依据，逐项审核项目支出的政策性和必要性、支出额度的合理性和可行性、项目实施的确定性和绩效性。对人员经费、公用经费和项目经费，采取“核定编制、统一标准，分类保障”方式，逐步健全完善了预算标准体系，提高了年初预算编制到位率。

四是“清专项”。对现有专项资金进行全面清理。实行专项资金预算“一年一定”，打破固化安排，整合意义相近的项目，重新评价项目存在的必要性、可能性和可行性，对项目支出绩效欠佳和管理中存在突出问题的项目、已到期项目以及支持方向与县委、县政府工作目标相偏离的项目，不得纳入预算安排。专项资金支出体现了部门职能和县委、县政府工作重点，避免了项目分散、资金碎片化、“撒胡椒面”等问题，化“零钱”为“整钱”，提升了资金效益。

五是“重绩效”。牢固树立“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，将30万元以上的项目支出全部纳入预算绩效管理，2014年来，对147个项目实施了预算绩效管理，评价额度6.58亿元，评价面、评价额度均大幅提升。对资金使用效益不高、使用不规范的，定为绩效差评项目，大幅调减资金甚至取消预算，对绩效优评项目，根据财力状况和项目资金需求，予以保持或者加强，进一步完善了预算绩效管理机制。

六是“强监管”。先后开展了内部财务检查、专项资金检查、票据稽查、会计信息质量检查。配合纪检部门，按5个大项、37个小项的检查内容开展了“六个专项治理”活动。运用大数据，对城市低保、农村低保、农村五保、医疗救助、城镇保障性安居工程、农村危房改造、农业支持保护补贴等8项惠民政策落实情况开展集中检查。对全县193个行政事业单位、63个企业单位实行建账监管，对全县294个行政村（社区）全面实行“双代管”。严把评审关口，完成评审项目累计122个，审减资金1.56亿元。三年完成政府采购预算3.16亿元，共计节约资金4028万元，年均节约率12.7%。对全县153个单位开展了财产清查，净化了财经秩序，规范了财政管理，提升了监督绩效。

七是“推公开”。已公开部门预算的单位达到66个，已公开专项资金89项，公开资金13.96亿元。强化预决算和“三公”经费公开主体责任，对2015年来的政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算全面公开。

四、云梦县在推进部门综合预算编制改革中存在的问题

一是收支矛盾日益突出，财政保平衡难。新常态下经济下行压力进一步传导到财税领域，供给侧改革、营改增改革及放管服改革形成的降税减费，财政增收难。与此同时，中央重大改革和政策性增支多期叠加，民生支出地方配套、干部教师调资、养老保险改革、基层“三支队伍”待遇落实等，财政刚性需求增大，且成为以后年度的支出基数，特别是今年县直部门预算改革后，县级财政缺口达1.8亿元，财政支出压力前所未有。

二是财权与支出责任不明晰，年初预算编制难。目前，中央、省对县级基本财力保障规定了明确的范围和标准，其中涉及民生的支出占比就达到75%，加上机关事业单位人员和基本运转经费后，地方财政实际可安排调剂的空间不到10%，但省市政府及其部门时常出台一些文件规定，要求地方财政予以保障，导致基层财政预算逐步被肢解和碎片化，并出现年度预算还未编，财政蛋糕就被切去一大块，财政预算编制一年比一年难。

三是部分单位人事编制较复杂，清理规范压力大，不利于部门预算的编列，也影响了正式编制人员政策待遇的落实。

四是上级转移支付提前下达不及时，导致财政预算编制不完整，与年度财政审计与人大监督要求有差距。

五、云梦县继续推进部门综合预算编制改革的整改建议

一要进一步提高预算刚性，切实坚持“无预算不支出”，不断增强预算约束。

二要进一步加强非税监管，严肃执行非税收入“掉一扣一”和政府分类统筹政策，逐步扭转非税资金单位所有的错误认识。

三要进一步加大清理盘活存量资金力度，坚决执行超过两年未使用资金收回财政的规定，逐步促进单位预算编实、编准。

四要进一步推进部门预决算和“三公经费”预决算公开，通过增强支出透明度，倒逼预算执行与财务收支管理规范化。

五要进一步严肃机构编制管理，加大超编无编人员清理清退工作力度，不断减轻财政压力。

课题组成员：

组长：操焰平；副组长：甘志勇；成员：杨军民、王征林、陈志勇；执笔：程国安　胡国民。