□　丁阳春　刘　杰　方应凯　张黎伟

统筹使用财政资金，是党的十八届三中全会精神中关于财税改革的重要内容，是省委深入贯彻党的十八届三中全会精神的具体举措。推进财政资金统筹使用，是盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，优先保障重点领域和民生支出，切实解决财政资金使用分散、效益低下的问题。近几年，县市在整合统筹使用财政资金方面进行不断探索，在借鉴地方成熟经验的基础上，大胆改革创新，取得一定成效。但财政资金整合统筹使用中还存在一些问题，需要加以研究解决。

一、整合统筹使用财政资金的开展情况

1、加强组织领导，稳步推进统筹工作。2014年，应城市为整合统筹使用财政资金，更好的发挥财政资金使用效益。市委、市政府成立了应城市统筹使用财政资金领导小组，市委书记任组长、市委副书记、市长任第一副组长，相关单位负责人为成员。领导小组办公室设综合协调组、项目规划组、资金统筹和绩效考评组，强大的组织领导为统筹使用资金提供了组织保障。市政府多次召开统筹使用财政资金专题会议，学习统筹政策、审议统筹方案，明确统筹要求，及时协调解决统筹整合资金过程中存在的困难和问题，积极推动统筹工作不断深入。同时各成员单位在领导小组的统一领导下，各司其职、相互配合、形成合力，共同推进资金统筹工作，为统筹使用财政资金工作顺利开展提供了强有力的保证。

2、加强制度建设，有序推进统筹工作。在推进整合统筹使用财政资金过程中，应城市为确保整合统筹使用财政资金规范运作、安全运行、高效开展，结合实际情况，分别于2014年7月、10月印发了《应城市人民政府关于统筹使用财政专项资金的实施意见》《应城市统筹使用财政专项资金管理办法》；明确了统筹使用财政资金坚持“市级统筹使用、资金性质和用途不变、部门职能和责任不变、全面推进提高效益、公开透明接受监督的原则”；对整合统筹财政资金的方式、投向及资金的使用管理进行明确规定。2016年又印发了《应城市2016年统筹财政资金实施方案》，方案进一步明确了统筹财政资金的总体目标，统筹范围、路径方法、使用方向，同时将年度资金统筹工作实行单项考评奖惩，考核结果与年度评先表彰挂钩，各项制度的健全，为推进整合统筹财政资金工作提供了坚实的政策保障。

3、加强统筹规划，确保统筹资金到位。近年来，应城市围绕社会发展总体规划，一是实行跨部门、跨年度、跨层次统筹，做到“以发展定规划，以规划定项目，以项目筹资金”，统筹资金重点投向重点项目。二是结合实际，搭建好统筹平台，以规划为引导的参与式统筹，相关部门积极参与，做好项目规划，项目申报和资金对接落实，以重大项目为平台的主导型统筹。三是细化方案，统筹项目明确统筹项目、对接平台、资金额度、责任单位、实施进度和责任人等内容，做到内容明确具体，资金流向清晰，责任分工明确，把“共办一桌席、各炒一盘菜”的机制落实到实处。整合统筹的财政资金主要投向七大类项目：一是重点建设项目；二是农村城镇化、重点片区新农村建设；三是重点产业升级；四是资源优化配置；五是生态示范建设；六是重点民生工程和社会事业发展；七是精准扶贫项目建设。2014年，全市整合统筹财政资金40468万元，涉及六大类民生重点项目18个；2015年全市共统筹财政专项资金80510万元，涉及六个大类项目18个；2016年，整合统筹财政资金超过10亿元，涉及民生重点项目76个。统筹整合资金由2014年的40468万元，增加到2016年的101396万元，年均增长58.3%。

4、加强考核奖惩，确保统筹取得实效。“统筹只是手段，提升资金使用效益才是根本目的”。应城市严格按照《应城市统筹使用财政专项资金管理办法》对年度资金统筹工作实行单项考评奖惩。资金统筹考核的对象主要是承担有资金统筹任务的市直相关职能部门。资金统筹考核的内容包括：上级相关统筹资金的规范、制度执行情况，资金统筹任务的申报情况，统筹项目的实施效果、统筹资料收集整理、统筹项目竣工验收资料的整理及规范等。统筹资金考核结果纳入市政府对各乡镇、各单位年度工作目标考核内容，与年度评先表模挂钩，并对完成统筹任务的部门给予适当奖励，确保统筹工作取得实效。通过统筹使用资金的引导和聚集效应，整合统筹使用财政资金取得明显成效。一是支持精准扶贫攻坚。近两年，应城市共统筹资金11253万元支持精准扶贫，促进5654人脱贫。二是支持了抗灾救灾和灾后恢复重建工作。统筹整合资金2.5亿元，投入到灾后恢复重建工作，其中1.4亿元用于重建项目建设；1.1亿元用于房屋毁损重建和灾民生活救助。三是支持绿满蒲城和美丽乡村建设。应城市获评国家园林城市，连续七届荣获省级文明城市、五届省级卫生城市称号。四是支持高标准农田建设。三年来，共统筹整合资金47027万元，建设高标准农田14万亩，项目区年人均增收300元。五是支持汉江引水工程。统筹整合资金23000万元，从汉江引水，解决城区十多万人的安全饮水问题。

二、整合统筹使用财政资金存在的问题

近几年，应城市在整合统筹使用财政资金方面取得一定成效，统筹整合的资金越来越多，体量越来越大，有力支持了重点民生项目建设，推动了县域经济健康稳定发展。但在推进整合统筹使用财政资金方面存在一些问题，需要加以解决。

1、统筹意识不够高，部门合力力度小。应城市积极贯彻落实中央、省委、省政府统筹整合使用财政资金的有关政策要求，及时成立领导小组、工作专班，制定印发各类实施意见、方案，有力推动统筹整合资金的有效开展。但对统筹整合使用财政资金的意识还有待进一步提高，没有充分认识到统筹整合使用财政资金是上级政策的规定，是解决地方可用财力、集中资金办大事的需要，从而导致出台的方案文件不及时，影响了统筹整合资金的时效。部门间怕统筹整合专项资金，影响专项考核、部门业绩等原因，统筹整合资金的意愿不强；加之普遍认为统筹整合资金是财政部门的事，少数部门存在推诿，主动配合观念不强。财政部门内部预算、农业等业务股室之间，缺乏有效的协调沟通，形成合力不强。

2、资金来源渠道多，统筹协调难度大。当前整合统筹的资金，除财政部门资金外，还涉及发改局、国土局、农业、林业、交通、水利局等众多政府职能部门，专项资金过多过散，项目资金来源渠道多，专项资金管理部门各自为政、利益格局固化，分配中碎片化；部分专项资金省级主管部门仍以“戴帽”下达的方式分配，加大了对项目上不同来源的资金统筹难度；少数项目甚至规定了实施地域，受部门利益到上的狭隘观念影响，各部门条块之间、块块之间的矛盾难以协调，致使部门间缺乏有机配合和整体规划，统筹整合的资金合力达不到预期的效果。

3、整合资金责任重，监督问责压力大。由于统筹整合的财政资金种类多，体量大，用途广，涉及的政府职能部门多，在资金的统筹整合过程中，存在畏难情绪。在当前审计严、监管严的大背景下，尽管省政府出台了《指导意见》，明确整合范围是除“四保”以外所有的财政专项资金，但由于资金整合的范围不明确，是否违规难以界定，一些部门负责人怕政策把握不准踩“红线”，一旦上级部门开展监督检查，地方整合财政资金工作将面临较大的问责压力，影响自己前途。

4、统筹规划不明晰，推进工作不扎实。对可统筹资金底数不清，统筹方案基本复制上级文件规定，引导统筹作用不强。项目库建设滞后，统筹资金使用规划和市委、市政府建设规划有机结合差，造成统筹资金平台的区域性、规划性和引导性不强，导致规划和方案难以有效执行，统筹使用资金的效率不高。

三、整合统筹使用财政资金的几点建议

统筹整合使用财政资金是财政领域的一场深刻改革，破解长期以来财政资金使用“碎片化”的问题，因此进一步抓好统筹整合使用财政资金工作，关键是真正提高认识，明确路径，完善统筹整合推进机制。

1、强化预算，摸清底数，从源头抓统筹。在分配环节，中央、省级在分配资金时，应多采用因素分配法，条块化分配资金；地方政府要统筹协调相关部门加大清理、整合、规范专项转移支付项目的力度，对政策目标接近、投入方向类同的专项予以整合，从源头治理专项资金过多过散、为了整合而整合和人为做大整合规模等问题；在使用环节，通过预算编制，摸清部门专项资金，并有计划的整合归并部门预算专项资金，将不同层面、不同渠道的涉农资金捆绑起来统筹使用，促进专项资金由“撒胡椒面”式的各自分散转变为“集沙成塔”式的高度集合，并减少专项资金重复交叉现象。

2、明晰规划，提高质量，从成效抓统筹。坚持规划引导，超前谋划，建立项目库，制定统筹方案，明晰资金来源，实施跨部门、跨年度、跨层级统筹。打破条块分割、各自为政的管理模式，建立统一区域规划、统一勘测设计、统一招标采购、统一项目实施、统一检查验收、分头报账的“五统一分”管理机制。同时，要以总体规划引领扶贫、水利、国土、农发、粮食、交通、新农村建设等部门规划的实施。结合农村长远发展和现代农业建设，集中区域，重点投入；规模建设要体现国家投资政策，着力提高项目质量，发挥项目效应，逐步实现涉农资金全覆盖，努力做到规划一片、投资一片、建设一片、成效一片，坚决避免出现人为做大统筹资金规模。

3、强化监管，追责问责，从效益抓统筹。切实强化统筹资金的监管，健全落实责任制和责任追究机制，进一步加大统筹资金拨付力度，提高资金使用效益。要明晰资金流向，建立台账，确保资金使用有据可查；对统筹资金涉及政府采购、招投标等问题的，要积极完善制度办法和操作规程，既要强化监管，又要简便易行。要进一步落实责任和追究机制，对以各种借口推诿、阻碍盘活统筹资金，虚假统筹整合或借统筹使用之“名”违反中央八项规定精神使用资金等行为，严肃追究相关部门、单位和个人的责任。要及时按计划拨付统筹资金，财政及有关主管部门进一步加强对统筹资金的管理，严格项目的设立、审批、资金的拨付和使用，加大对资金监督力度，任何部门在任何环节都不得滞留统筹资金，促进统筹资金尽快使用并发挥效益。

4、健全机制，厘清界定，从规范抓统筹。省政府要制定支持措施，出台文件，进一步明确县级整合统筹资金规划和方案，作为明确界定资金整合、投向和使用是否合规的依据；明确资金统筹与各专项资金管理关系，明确县市按省政府要求统筹资金的行为，不作为挪用资金定性和处理，以解决县级统筹“戴帽”专项资金，怕踩“红线”的后顾之忧。同时县级部门要建立健全统筹整合资金的工作机制，厘清牵头部门与各主管实施部门之间的责任，确保整合统筹使用财政资金工作顺利进行。

（作者单位：应城市财政局）