□　吴明智　万幼林

2015年，随着精准扶贫、精准脱贫战略的实施，精准扶贫工作成为了我县的重点工作。孝昌县是集老区、山区、库区、贫困地区于一体的全国扶贫开发工作重点县、国家大别山特困地区连片区域发展与扶贫攻坚重点县，在全县66.8万人中，建档立卡贫困人口达12.44万人，贫困发生率为21.9%；重点贫困村多达107个，占行政村总数的25%。随着2020年前必须户脱贫、村出列、县摘帽的脱贫军令状的签署，一个很现实很重要的问题就必须解决，那就是精准扶贫需要钱，那么钱怎么来？钱怎么用？钱怎么监管？这就是我们需要思考的三个问题。

一、钱怎么来

钱当然是来自于财政资金，精准扶贫所需资金巨大且来源广泛，必须要对各项财政资金进行统筹。自开展精准扶贫工作以来，中央印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2015〕22号），开展贫困县统筹整合财政资金用于精准扶贫试点。在这份文件中对如何统筹财政资金开展精准扶贫进行了明确，规定了实施资金、项目、招投标、管理、责任“五到县”，统筹范围为各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金，即在中央层面有包括财政专项扶贫资金等在内的共20个专项，以及教育、卫生、医疗等方面，与精准扶贫目标任务相适应的可统筹使用的资金。随后，湖北省人民政府办公厅印发了《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》（鄂政办发〔2015〕63号），进一步明确整合的范围为“以财政资金统筹为主体，引导金融资金和社会资金等多种资金的参与。统筹中央、省到县市的财政性资金、上级安排及本级安排，当年安排及结转资金、存量资金及增量资金，都要做到应统尽统。”

2017年4月，孝昌县财政局以县政府办名义正式制发了《孝昌县2017年统筹使用财政专项资金支持精准扶贫工作实施方案》，将国家和省文件精神进行了具体化，文件中规定统筹使用项目资金的范围包括中央、省、市、县到村到户到人的所有财政性资金，包括涉农项目及非农项目（如经济建设、社会发展、支持企业发展等）、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金（跨年度资金）、存量资金及增量资金等。具体包括：用于扶贫开发的财政扶贫、以工代赈、革命老区等资金以及中央专项彩票公益金支持扶贫资金；用于农村基础设施的国土整治、农发项目、农田水利设施建设和水土保持、农村“一事一议”奖补、现代农业、农村公路（车辆购置税收入补助地方用于一般公路建设项目资金）、农村饮水安全、农村电网、村卫生室等建设资金；用于农业生产的农技推广、现代农业生产发展、农民合作社发展、农业生产防灾减灾等资金；用于生态环境建设的绿满荆楚奖补、退耕还林、天然林保护、造林补贴、经济林工程、农村环境整治、农业资源及生态保护补助等资金；用于农村社会事业发展的教育、卫生、文化等资金；用于民生的农村低保、五保户供养、危房改造、扶贫搬迁、惠农补贴新增和集中使用部分、新型农民培训等到村到户资金。此外，产粮大县、生猪调出大县奖励资金等，也纳入统筹使用。

二、钱怎么用

统筹资金这个做法已经存在了多年，但以前的搞法“打酱油”的钱还是只能用于“打酱油”，不能拿来“买醋”，否则就算挪用，统筹的范围有哪些，也全看各局各部的角力与妥协，统筹的意义实际上不大。2015年湖北省人民政府办公厅印发了《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》（鄂政办发〔2015〕63号）对财政资金整合使用进行了规定。2017年4月，全省统筹使用财政资金培训会在大悟县召开，会上进一步明确了统筹资金各大类间可以打通使用。《孝昌县2017年统筹使用财政专项资金支持精准扶贫工作实施方案》指出，按照“大类间统筹、大类内打通使用”办法，实行跨部门、跨年度、跨层级统筹，统筹资金达到100280.78万元。

随着这些政策的贯彻实施，过去一度困扰统筹工作一个重要问题，即“钱”的来源问题解决了，随之而来的“打酱油”的钱不能“买醋”的制度障碍清除了，担心统筹变成了挪用的疑虑，也随之消除。

10个多亿的统筹资金如果使用方式不当，就可能出现较过去更多的矛盾和社会问题。因为在配置资源过程中，总是“嫌贫爱富”，那些会跑会要的人和村，往往都是条件不错的，也容易出成绩，官员和干部也乐意将资金投给这些人和村。如果政府对此不加以有效规范和约束，长此以往，则势必最终导致穷的得了帽子，富的得了实惠，富的更富，穷的更穷，拉大贫富之间的距离，违背了精准扶贫的本意。因此，这里有两个问题，必须认真地思考和把握。

一是谁能用这些钱？

二是怎么用这些钱？

第一个问题，谁能用这些钱。关于这个问题按照中央要求，专项扶贫项目资金是必须保证其使用性质不变的，即必须投入到建档立卡的贫困村和贫困户身上。换句话说，专项财政扶贫资金是不能用于非贫困村和非贫困户身上的。

第二个问题，怎么用这些钱。按照中央和省有关规定，尤其是结合贫困对象脱贫的实际，国办发〔2016〕22号文件明确规定，提出按照“贫困县要坚持目标导向和问题导向，编制好本地脱贫攻坚规划，做好与全国脱贫攻坚规划、各部门专项规划的衔接，以规划引领投入。”在具体实施中，要明确提出以“规划为引领，项目为支撑，到户为根本，脱贫为目标”的分配使用原则。即，分配、使用项目资金，必须以“五个一批”、基础设施、公共服务以及其他社会事业为基本分配、使用的途径和形式。以基础设施、公共服务以及相关社会事业发展主管部门单位为平台，建立以县级财政为中心，各有关主管部门按相关行业项目管理政策、规定要求，与精准脱贫目标相适应的若干管理载体，具体承担相关项目、资金的使用和管理。

为达到上述要求，首先是以县政府办的名义制定了《孝昌县2017年统筹使用财政专项资金支持精准扶贫工作实施方案》，对统筹到的100280.78万元资金进行了一个总体规划，将其分为产业发展、政策保障、基础设施建设、公共服务建设、金融扶贫、财政扶贫专项六大类。在产业发展方面共有资金13506万元，又分为光伏产业扶贫模式、稻虾种养扶贫模式、温氏养猪扶贫模式、青禾园养牛扶贫模式、太子稻扶贫模式、自主发展果茶扶贫模式、农家乐扶贫模式、农业产业化种养模式等八种。在政策保障方面共有资金56893.28万元，又分为生活保障模式、残疾人补助、医疗保障模式、教育保障模式、易地扶贫搬迁、危房改造、就业创业培训、保险保障（贫困户住房财产保险）等八种。在基础设施建设方面共有资金15991万元，分为道路、塘堰、基地以工代赈、农村公路、饮水安全、一事一议（含美丽乡村）、高标准农田建设等七种。在公共服务建设方面共有资金890.5万元，分为党员群众服务中心、出列村卫生室建设、农村电商乡村两级平台建设等三种。在金融扶贫方面共有资金8000万元。在财政扶贫专项方面共有资金5000万元，分为整村推进项目建设和贫困村项目建设。

其次，县扶贫办又按照每个建档立卡贫困村100万元的标准，对各村上报的产业发展、基础设施建设、公共服务、财政专项扶贫项目计划进行审核分配，对建档立卡贫困户提出的金融扶贫项目资金进行审核分配。民政、卫计、残联、发改等部门则对建档立卡贫困户政策保障项目资金进行审核分配。

再次，对于非贫困村的贫困户来说，政策保障、金融扶贫这两大类都是可以享受的，但没有纳入规划又确实很穷的非贫困村按照规定又不能享受包括产业发展在内的其余四大类项目的扶持。特别是在产业发展这一块，本村没有项目就意味着产业分红、劳务用工、土地流转与本村贫困户关系不大了，其收入增长会受到一定影响。

三、钱怎么监管

精准扶贫的资金具有极高的敏感性和指向性，如何管好这笔高达10个亿的资金，保证能统的进来、用得出去、用得合规。有几个原则必须把握：

一是管什么的问题？

二是谁来管的问题？

三是怎么管的问题？

第一个问题，管什么。

按照《孝昌县2017年统筹使用财政专项资金支持精准扶贫工作实施方案》划定的统筹资金范围包括：中央、省、市、县到村到户到人的所有财政性资金。包括涉农项目及非农项目（如经济建设、社会发展、支持企业发展等）、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金（跨年度资金）、存量资金及增量资金等。具体包括：用于扶贫开发的财政扶贫、以工代赈、革命老区等资金以及中央专项彩票公益金支持扶贫资金；用于农村基础设施的国土整治、农发项目、农田水利设施建设和水土保持、农村“一事一议”奖补、现代农业、农村公路（车辆购置税收入补助地方用于一般公路建设项目资金）、农村饮水安全、农村电网、村卫生室等建设资金；用于农业生产的农技推广、现代农业生产发展、农民合作社发展、农业生产防灾减灾等资金；用于生态环境建设的绿满荆楚奖补、退耕还林、天然林保护、造林补贴、经济林工程、农村环境整治、农业资源及生态保护补助等资金；用于农村社会事业发展的教育、卫生、文化等资金；用于民生的农村低保、五保户供养、危房改造、扶贫搬迁、惠农补贴新增和集中使用部分、新型农民培训等到村到户资金。此外，还包括产粮大县、生猪调出大县奖励资金等六大类。

第二个问题，谁来管。

在《孝昌县2017年统筹使用财政专项资金支持精准扶贫工作实施方案》中明确规定：资金统筹工作由县“统筹使用财政专项资金工作领导小组”（简称县“领导小组”）负责，领导小组下设办公室（简称县“统筹办”），负责组织协调、责任落实、工作推进等工作。县直各相关单位、各乡镇也要成立相关工作专班，明确专人负责，抓好工作协调和落实。县“统筹办”负责年度统筹方案的确定、项目实施、督办检查、验收考评等工作；各相关部门、乡镇人民政府负责具体建设项目的实施和验收；项目主管部门负责按照统筹方案要求申报并落实项目；财政部门负责资金统筹和监督；财政、发改、扶贫、审计等部门定期开展统筹资金监督检查，对违反财经纪律的，将依法依规严肃追责问责；其他相关部门要在县“领导小组”的领导下，各司其职，各负其责，确保工作有序推进。

第三个问题，怎么管。

为了解决怎么管这个问题，孝昌县财政局于2017年6月制定了《孝昌县财政扶贫资金报账制管理办法》。办法分为总则、财政扶贫资金管理、报账程序及报账凭据管理、财政扶贫资金监督检查、财政扶贫资金会计核算、报账所需附件范本等八章，对报账流程、制度建设、监督检查和责任划分方面进行了详细的规定。

例如，对于报账流程方面，规定了扶贫项目实施单位应根据项目实施合同书和项目竣工完成情况，按规定程序经乡镇（区）扶贫办、财政所（财税分局）验收、审核后提出用款计划，报乡镇（区）财政所（财税分局）报账并拨付资金；县财政局收到上级财政下达的财政扶贫资金专项指标或拨入的财政扶贫资金，根据县精准扶贫工作作战指挥部项目安排，县财政局将资金分批拨付给项目所在乡镇（区）财政所（财税分局）专户，再由乡镇（区）财政所（财税分局）根据项目完成情况，按规定程序拨付给项目施工单位；扶贫项目实施单位是财政扶贫资金的报账人。报账的一般程序是：项目竣工之后，报账人根据项目实施合同书，持项目实施的有关材料和原始凭据到乡镇（区）扶贫办申请项目验收，经乡镇（区）组织验收合格签章后，向乡镇（区）扶贫办、财政所（财税分局）申请资金报账，并办理相关报帐手续。

对于制度建设方面，实行报账制管理的资金为各级财政预算安排的扶贫专项资金（含以工代赈资金）和其它纳入财政扶贫资金专户管理的扶贫资金；县财政局、乡镇（区）财政所（财税分局）设立财政扶贫资金专户，对财政扶贫资金实施专户管理，封闭运行；乡镇（区）财政所（财税分局）根据财政扶贫资金拨入、拨出及结转结余等情况分别设置“银行存款”、“其他应收款”、“拨入资金”、“其他收入”、“拨出资金”、“结转结余”等一级会计科目，核算财政扶贫资金拨入、拨出、结转结余等资金总额情况。在一级科目“其他应收款”、“拨入资金”、“拨出资金”、“结转结余”下设置以下二级会计科目，核算拨入、拨出、结转结余等资金各项目明细情况。

对于监督检查和责任划分方面，财政扶贫资金实行乡镇（区）财政审核管理，乡镇（区）财政所（财税分局）具体组织财政扶贫资金日常核算、审核和管理工作，县财政局、扶贫办对项目资金进行监管；乡镇（区）财政所（财税分局）将扶贫资金报账资料应及时、完整归档保存，以并接受上级财政部门或审计部门的监督检查；乡镇（区）扶贫办、财政所（财税分局）对财政扶贫资金进行全过程监管，定期或不定期开展监督检查，并组织竣工验收；县财政局、县扶贫办不定期组织检查财政扶贫资金的使用情况。

（作者单位：孝昌县财政局）